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Prot. n. 94 Roma, 21 giugno 2010
Oggetto: dl 78/2010, art. 10: riduzione della spesa in materia di invalidità
l'articolo 10 del decreto legge 78 del 31 maggio 2010 interviene in materia di invalidità civile, cecità, sordità, handicap e disabilità prevedendo:
1. l'aumento dal 74% all'85% delle soglia minima di invalidità prevista per l'assegno mensile di cui all'articolo 13 legge 118/71;
2. l'estensione alle prestazioni di invalidità civile, cecità, sordità, handicap, disabilità e alle invalidità di natura previdenziale della “rettifica per errore” già prevista per le malattie professionali e le rendite per infortunio;
3. sanzioni nei confronti dei medici (esercenti una professione sanitaria) che attestano falsamente uno stato di malattia o handicap che dia luogo a trattamenti economici di invalidità civile handicap o disabilità che vengono successivamente revocati per accertata insussistenza del requisito sanitario;
4. il proseguimento delle verifiche sui requisiti sanitari e reddituali fino al 2011;
5. il congelamento degli organici di sostegno per alunni in condizione di handicap.
In attesa delle eventuali modifiche in fase di conversione in legge del decreto-legge 78 citato e delle circolari applicative che saranno emanate dall'Inps, inviamo alcune prime osservazioni.
1. Aumento della percentuale di invalidità per il diritto all'assegno mensile
Il comma 1, dell'articolo 10 DL 78/2010 stabilisce una nuova percentuale di invalidità per il diritto all'assegno di invalidità civile elevando quella già prevista allo stesso fine dall'articolo 9, comma 1, del D.Lgs 509/88.
La nuova percentuale di invalidità, che aumenta di 11 punti quella previgente portandola dal 74% all'85%, si applica alle domande di invalidità civile presentate dal 1°giugno 2010.
Per le domande presentate prima del 1° giugno continuerà a trovare applicazione la previgente disposizione di cui all'articolo 9, comma 1, decreto legislativo 509 (74%).
L'individuazione del regime applicabile, quindi, secondo la nuova previsione, è opportunamente attribuito alla sola data di presentazione della domanda amministrativa, diversamente da quanto avvenne con il passaggio dalla riduzione di due terzi della capacità lavorativa al 74%, disposto dal d.Lgs 509 citato.
Tale norma infatti fece salvi solo i diritti acquisiti dagli invalidi che, alla data della sua entrata in vigore, già beneficiavano della prestazione o di quelli che già avevano ottenuto il riconoscimento dei requisiti sanitari da parte della competente commissione medica.
Solo con l’intervento della Corte Costituzionale furono fatti salvi anche i diritti acquisiti dei cittadini che, pur in presenza di domanda antecedente all’ entrata in vigore della norma di elevazione della percentuale di invalidità, fossero stati sottoposti ad accertamento sanitario in data successiva ad essa e l’insorgenza dello stato di invalidità secondo il previgente criterio si collocasse temporalmente prima dell’entrata in vigore della norma di elevazione della percentuale. (Corte Cost. sentenza n. 209 del 29 maggio 1995).
Sebbene la disposizione dell'articolo 10 in esame disponga l'applicazione della nuova e più restrittiva percentuale d'invalidità alle domande presentate dal 1° giugno, è doveroso sottolineare che in alcuni casi la sola presentazione della domanda entro il 31 maggio 2010 non garantisce la possibilità di accedere all'assegno con un'invalidità del 74%.
Infatti, oltre alla domanda presentata nei suddetti termini, è necessario che, in sede di accertamento sanitario, il requisito risulti esistere alla data della domanda. Diversamente, nei casi in cui la preposta Commissione medica differisca l'insorgenza dell'invalidità in data successiva al 1° giugno, per accedere al diritto all'assegno, sarà necessario ottenere la nuova percentuale di invalidità dell'85%. In tale caso, oltre al differimento della data di insorgenza dell'invalidità, occorrerà contestare l'esito dell'accertamento sanitario .
Inoltre, anche se il requisito sanitario è accertato come esistente a far data dalla domanda (presentata entro il 31 maggio 2010) ma la concessione della prestazione è negata all' origine, con decreto di reiezione notificato all’interessato, per insussistenza del requisito reddituale, sussistendo l'obbligo di una nuova domanda amministrativa e quindi di un nuovo procedimento che involge anche la fase dell'accertamento sanitario, in sede di nuovo accertamento, si terrà conto della nuova percentuale d'invalidità dell'85%.
In tali fattispecie, nonostante l'orientamento della Cassazione, riteniamo non debba essere necessaria la nuova domanda amministrativa dovendosi ritenere che il diritto alla prestazione sia rimasto sospeso, e non sia cessato in conseguenza del temporaneo superamento della soglia reddituale.
La nuova domanda amministrativa coinvolge anche i casi di revoca dell'assegno mensile per superamento del limite reddituale a causa esclusivamente di eventi che incidono in maniera costante sul patrimonio dell’interessato, come ad esempio l’erogazione di altre prestazioni a carico dell’Inps o di altro Ente o Stato estero. In tali casi, infatti, secondo le indicazioni dell'Inps ,l’eventuale istanza di “riesame” negli anni successivi assume valore di nuova domanda amministrativa e quindi nuovo accertamento sanitario con conseguente applicazione della nuova percentuale di invalidità. Anche i questi casi, seppur rari, riteniamo che il superamento del limite reddituale per eventi di natura costante deve dar luogo alla sospensione e all' eventuale successivo ripristino della prestazione, senza la necessità di nuova domanda, così come avviene quando la causa del superamento dello stesso limite è da riferire a redditi di natura temporanea visto che nessuna norma pone un discrimine tra i suddetti redditi ai fini della loro individuazione per il diritto alle prestazioni di cui si parla.
Per quanto relativo all'accertamento sanitario sulla sussistenza dei requisiti che hanno dato luogo alla prestazione, è indiscutibile che lo stesso accertamento debba essere espletato con riferimento alle disposizioni di legge vigenti all'epoca della concessione del beneficio. Tale principio, sostenuto dalla Corte Costituzionale con la citata sentenza 209, consente al titolare di assegno mensile di assistenza, riconosciuto invalido parziale nel regime previgente e sottoposto oggi a visita di revisione, di continuare a percepire la prestazione in caso di conferma dell'invalidità al 67% (se riconosciuto invalido in vigenza dell'art.13, co.1, L.118/71) ovvero al 74% (se riconosciuto invalido in vigenza del D.Lgs 509/88). I casi valutati dalle Commissioni mediche in senso opposto alle affermazioni della Corte Costituzionale, come già da noi sottolineato, saranno contestati in sede giudiziaria (vedi circolari 148/2008, 11 e 51/2009).
Di fronte alle forti reazioni sociali suscitate dall'incremento della percentuale minima di invalidità necessaria per ottenere il diritto al riconoscimento dei benefici economici, secondo notizie di stampa il governo sarebbe intenzionato a fare marcia indietro, avendo anche verificato con l'Inps che persone prive di arti, affetti dalla sindrome di down o con patologie gravi si collocherebbero al di sotto dell' 80% di invalidità.
2. Estensione alle prestazioni di invalidità civile, cecità, sordità, handicap, disabilità e alle invalidità di natura previdenziale della “rettifica per errore”
La disposizione prevede l'applicazione della revisione per errore di cui all'art. 9 del dlgs 38/2000 - relativa all'assicurazione infortunistica INAIL - alle prestazioni economiche che conseguono ad un riconoscimento del requisito sanitario di minorazione civile, handicap ed disabilità. Come per l'INAIL, la disposizione si dovrebbe applicare soprattutto nel caso di errore riguardante requisti amministrativi (es. età anagrafica, convivenza, ricovero in istituto, limite reddituale, incompatibilità tra prestazioni, ecc.).
Non è chiaro se e come si possa applicare tale dispositivo a quei riconoscimenti che non danno luogo direttamente all'erogazione di una prestazione. Ad esempio, il riconoscimento della disabilità non dà, come noto, diritto a prestazioni economiche, ma, in base al collocamento mirato, può aver comportato l'assunzione del lavoratore disabile, garantita dalla legge 68/99.
Da una prima analisi, effettuata anche con la consulenza legale e medico-legale, derivano alcune considerazioni:
1. una verifica per errore effettuata entro il decennio comporta, in caso di errore accertato, l'annullamento della prestazione o del riconoscimento, o la riduzione della percentuale precedentemente accertata; questo può creare la perdita o il cambio del titolo del beneficio economico o, nel caso di annullamento del riconoscimento di grave handicap, la perdita del diritto alle agevolazioni lavorative previste dalla legge 104/92.
2. l'errore non è rettificabile quando viene accertato per una prestazione o un riconoscimento che risalgono oltre il decennio, e comporta il mantenimento della prestazione economica in godimento, salvo i casi di dolo o colpa grave giudizialmente accertati.
3. l'errore non è rettificabile, entro il decennio, se si utilizzano metodologie e strumenti di indagine che non erano disponibili al momento dell'accertamento del requisito sanitario da parte della Commissione Medica.
Sembrerebbe dunque chiaro che in sede di verifica sanitaria, straordinaria e ordinaria, qualora venga riscontrato un errore di valutazione riferibile al primo accertamento effettuato dalla Commissione Asl, si debba applicare tale norma sulla rettifica e quindi non si può procedere a una modificazione peggiorativa della prestazione, se non nei limiti previsti di 10 anni. Tale criterio non è applicabile nel caso di dolo o colpa grave che rimane perseguibile anche oltre il decennio.
Naturalmente la norma ribadisce il principio consolidato secondo cui se per errore si intende uno sbaglio di diagnosi, esso non potrà essere dimostrato utilizzando metodiche strumentali non esistenti all'epoca del primo accertamento.
3. Sanzioni nei confronti nei confronti dei medici
Nel caso di accertata insussistenza dei requisiti sanitari sono applicate le norme sanzionatorie, già in vigore per i pubblici dipendenti che giustificano l'assenza dal servizio con una certificazione medica falsa o una certificazione che attesta falsamente uno stato di malattia. In questi casi, prevede il comma 1 dell'articolo 55-quinquies del Dlgs 165/01 così come modificato dal Ministro Brunetta con lo scopo di contrastare il fenomeno dell'assenteismo nella pubblica amministrazione, il dipendente pubblico è punito con il carcere e con una multa. Al medico e a “chiunque concorra alla commissione del delitto” viene applicata la stessa sanzione.
del comma 3 del dl 78/10 stabilisce che le sanzioni saranno comminate a chi intenzionalmente attesta falsamente uno stato di malattia o di handicap, cui è conseguito il pagamento di trattamenti economici. Trattamenti economici successivamente revocati per accertata insussistenza dei requisiti prescritti con immediata sospensione cautelativa del pagamento degli stessi.
Pertanto, l'accertamento dell'insussistenza del requisito sanitario comporta l'applicazione a questa casistica della disciplina già esistente disposta dall'articolo 55-quinquies del Dlgs 165/2001.
Il comma 3 riespone i principi generali in materia di responsabilità professionale già in vigore ricordando che alle sanzioni penali si aggiungono anche sanzioni accessorie di carattere amministrativo.
4. Potenziamento del programma di verifica
Il comma 2 dell'articolo 20 della legge 102/2009 viene così modificato:
“L'INPS accerta altresì la permanenza dei requisiti sanitari dei confronti dei titoli di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità. Per il triennio 2010-2012 l'INPS effettua, con le risorse umane e finanziarie previste a legislazione vigente, in via aggiuntiva all'ordinaria attività di accertamento della permanenza dei requisiti sanitari e reddituali, un programma di 100'000 verifiche per l'anno 2010 e 200'000 verifiche annue per ciascuno degli anni 2011 e 2012 nei confronti dei titolari dei benefici economici di invalidità civile”.
Con tale modifica viene cassata la previsione che individuava nell'applicazione dell'articolo 5 comma 5 del DPR 698/94 le modalità di sospensione e revoca del trattamento in caso di comprovata insussistenza dei requisiti sanitari. Tale ultima disposizione comunque non è stata mai abrogata, tant'è che è riportata al comma 3 dello stesso articolo in esame, laddove si prevedono le sanzioni per i medici che hanno attestato falsamente una malattia o un handicap da cui sono scaturite prestazioni economiche, successivamente revocate ai sensi della disposizione de cui al DPR 698 appena citata.
Una ultima osservazione nel merito riguarda quanto già illustrato precedentemente rispetto alla rettifica per errore che, pensiamo, possa essere attivata anche in sede delle 500'000 verifiche previste dal 2010 al 2012.
5. Alunno in condizione di handicap
L'accertamento dell'handicap di un alunno, in base al DPCM 185/2006, (in vigore dal 3.6.2006) è effettuato dalle commissioni mediche della Asl. Il riferimento per accertare uno stato di handicap di particolare gravità è alle classificazioni OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità).
L'accertamento collegiale deve accertare se l’alunno è soggetto in situazione di handicap ed è propedeutico alla redazione dell’analisi funzionale, cui provvede l’unità multidisciplinare, composta dal medico specialista nella patologia, dal medico specialista in neuropsichiatria infantile, dal terapista della riabilitazione e dagli operatori sociali della Asl.
Gli operatori sanitari della Asl, il personale docente curricolare e di sostegno, il docente operatore psicopedagogico (ove presente) redigono il profilo dinamico funzionale e il piano educativo individualizzato (PEI) dell’alunno e definiscono il numero delle ore di sostegno da assegnare. E' quindi l'unità multidisciplinare che deve segnalare il numero delle ore di sostegno necessarie all'alunno.
Per coordinare gli interventi e per la definizione dei provvedimenti relativi al funzionamento delle classi, gli enti locali, gli uffici scolastici regionali e le direzioni sanitarie delle Asl stipulano specifici accordi.
Infine, i direttori regionali possono autorizzare ulteriori posti di sostegno in presenza di handicap particolarmente gravi, in deroga alle norme vigenti.
Quali sono le novità introdotte dal dl 78/10 :
1. anche nel caso di accertamento collegiale dell'handicap, i componenti del collegio medico sono “responsabili di ogni eventuale danno erariale proveniente da un errata valutazione di handicap o di handicap grave”;
2. quando viene formulato il PEI, i genitori dell'alunno, gli operatori della ASL, il personale insegnante specializzato della scuola e l'insegnante operatore psico-pedagogico, devono anche individuare le risorse necessarie e il numero delle ore di sostegno finalizzate esclusivamente all'educazione e all'istruzione;
3. le ulteriori risorse professionali e materiali previste dal PEI sono a carico di altri soggetti istituzionali (comune, regione, provincia? Altri?)
In tema di alunni con disabilità va ricordata la recentissima sentenza della Corte Costituzionale (n. 80/2010) che ha stabilito l'illegittimità costituzionale della norma (art. 2, comma 413) che fissa un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno ed esclude (art. 2, comma 414) la possibilità di assumere insegnanti di sostegno in deroga quando nelle classi vi sono alunni con disabilità gravi.
Secondo l'Alta Corte, l'amministrazione scolastica non può compromettere il diritto del disabile ad una effettiva assistenza didattica. Nella sentenza viene inoltre ricordato che la legge 449/97 (art. 40) dispone che venga assicurata l'integrazione scolastica agli alunni disabili con interventi adeguati al tipo ed alla gravità dell'handicap, compresa la possibilità di assumere, in deroga al rapporto docenti alunni, insegnanti di sostegno con contratto a tempo determinato quando vi sono alunni con handicap particolarmente gravi.
Questa disposizione è in linea con lo spirito della legge 104 poiché considera che ad un maggior livello di disabilità debba corrispondere un maggior grado di assistenza; mentre le disposizioni della legge 244/2007 (finanziaria 2008) hanno modificato l'articolo 40 al punto da non garantire il diritto all'integrazione scolastica ai disabili che versano in condizioni di maggiore gravità.
La manovra proposta con dl 78/2010 prevede un congelamento degli organici di sostegno 2009/2010 anche per il nuovo anno scolastico stabilendo l'esclusione dal computo di ogni eventuale richiesta di adeguamento dell'organico in relazione all'aumento delle richieste.
Inoltre, al comma 5 dell'articolo che stiamo analizzando, è inserita una disposizione dedicata ai collegi medici deputati all'accertamento della condizione di handicap che è all'origine del percorso di individuazione delle cattedre di sostegno. Questa disposizione potrebbe comportare una netta diminuzione dei riconoscimenti di handicap, anche nei casi più gravi, con la conseguente netta diminuzione degli insegnanti di sostegno. Ciò è vissuto con grande apprensione dalle famiglie che hanno figli con disabilità più o meno gravi.
Inoltre, va osservato, che il rispetto della sentenza della Corte Costituzionale potrebbe comportare una tutela più garantita agli alunni con handicap avente carattere di gravità, ed una tutela inferiore nei confronti degli alunni con handicap meno gravi, cioè con disagi minori.
Conclusioni
Pur non avendo ancora conoscenza di come si evolverà la norma, è chiaro che ci troviamo ancora una volta di fronte a provvedimenti dal sapore “intimidatorio” che mirano a ridurre la tutela nei confronti della categoria dei disabili, inibendo il diritto dei cittadini a proporre domande di riconoscimento del requisito sanitario e minacciando sanzioni nei confronti dei medici.
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